代表委員專訪 | 賀云翱委員：建議各地全面落實“考古前置”政策

“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn)。”

改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，尤其是進入21世紀(jì)，我國經(jīng)濟總量躍居世界前列，城市規(guī)模高速擴張，如何在城市建設(shè)和土地使用過程中保護好文物，一直是全國政協(xié)委員、南京大學(xué)文化與自然遺產(chǎn)研究所所長賀云翱關(guān)注的。

2018年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》，明確要求“地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”。

“此即開發(fā)土地必須‘先考古、后出讓’或‘考古前置’制度的國家頂層設(shè)計來源。此后，‘先考古、后出讓’即‘考古前置’的工作模式也在全國范圍內(nèi)逐漸推廣。”賀云翱介紹。

2019年3月1日起施行的《南京市地下文物保護條例》規(guī)定，建設(shè)項目用地，以出讓方式供應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)在土地出讓前依法向文物行政主管部門申請考古調(diào)查、勘探；以劃撥方式供應(yīng)土地或者利用自有土地進行建設(shè)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在辦理立項用地規(guī)劃許可手續(xù)后，依法向文物行政主管部門申請考古調(diào)查、勘探。

2019年底，沈陽施行《沈陽市工程建設(shè)項目考古勘探管理辦法（試行）》。

不同于南京，由于沈陽地區(qū)冬季天寒地凍，無法進行考古勘探，使得每年的考古勘探工作時間僅為3月底至11月中旬，各區(qū)縣（市）政府?dāng)M于冬季收儲地塊的工作受到了影響。針對這一問題，沈陽市文物局多方調(diào)研，出臺了《冬季土儲項目考古勘探救濟辦法》，對各區(qū)、縣（市）擬于冬季收儲且基本達成交易意向的地塊，在向市文物局報備相關(guān)資料后，可以先行收儲，后續(xù)考古勘探工作由企業(yè)負責(zé)申請，在項目施工前完成考古勘探工作。

2021年3月，自然資源部、國家文物局《關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強歷史文化遺產(chǎn)保護管理的指導(dǎo)意見》印發(fā)，在“健全‘先考古，后出讓’的政策機制”方面明確，經(jīng)文物主管部門核定可能存在歷史文化遺存的土地，要實行“先考古、后出讓”制度，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前，原則上不予收儲入庫或出讓。

“近年來，各地認(rèn)真落實《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》本著對歷史負責(zé)、對人民負責(zé)的精神，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)文物保護與經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、民生改善的關(guān)系，因地制宜創(chuàng)新“考古前置”工作方式方法，使珍貴的地下文物資源得到有效保護。”賀云翱說，同時也應(yīng)看到“考古前置”在部分地區(qū)的落實尚未盡如人意，文物保護與城市建設(shè)之間的矛盾還不同程度地存在，各部門互相推諉等現(xiàn)象也時有出現(xiàn)。

“主要還是一些地方政府對地下文物保護的重要性認(rèn)識不足，對執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)的意識不強，未能正確認(rèn)識、認(rèn)真處理‘在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護’的關(guān)系。”賀云翱認(rèn)為，政府部門之間對建設(shè)用地協(xié)同還不夠有力，文物部門事前難以及早介入，通過調(diào)查勘探掌握地下文物資源狀況；部分地方政府對招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟十分重視，對地下文物保護工作關(guān)注不夠。推動更多的省市出臺“考古前置”政策及相關(guān)配套細則和標(biāo)準(zhǔn)，需要省級政府部門進一步提高認(rèn)識。

“全面有力推行‘先考古、后出讓’政策，需要加強部門協(xié)調(diào)，確保信息暢通，完善配套細則、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時，要著力建立健全督查和問責(zé)制度，明確處罰措施，加大懲罰力度。各級紀(jì)律檢查部門要把‘考古前置’工作落實情況納入紀(jì)律檢查內(nèi)容，檢察機關(guān)可以在地下文物保護領(lǐng)域積極探索提起公益訴訟，提高破壞文物的違法成本，真正推動政府有關(guān)職能部門依法履職。”賀云翱建議并進一步解釋道，文物管理部門要將文物資源狀況，尤其是地下文物埋藏區(qū)主動告知相關(guān)部門，便于在土地使用、建設(shè)規(guī)劃時盡量避讓，或提前介入開展考古工作；土地資源管理部門應(yīng)將每年的土地使用計劃提前通告文物管理部門，便于盡早有計劃地安排考古勘探工作；土地收儲部門要切實做到未經(jīng)考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫的要求；建設(shè)項目審批部門應(yīng)當(dāng)在進行初步規(guī)劃設(shè)計階段主動聯(lián)系文物部門介入；工程建設(shè)管理部門在施工許可證發(fā)放時應(yīng)當(dāng)檢查是否依法完成了考古調(diào)查勘探工作，把好“考古前置”關(guān)；土地使用單位及建設(shè)方應(yīng)積極配合考古單位等。各相關(guān)部門要主動溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動，為保護好地下文物共同盡責(zé)。

“考古前置”也必然會帶來考古發(fā)掘工作量的增加，因此，賀云翱建議，各地方政府應(yīng)建立和充實本地考古隊伍，增加考古人員事業(yè)編制，加強考古人才的培養(yǎng)和引進，保障考古經(jīng)費充足，推動“考古前置”落實落地落細，確保文物安全。