專家解讀｜周剛志：壓實保護義務 夯實管理基礎

壓實保護義務 夯實管理基礎

——新修訂的水下文物保護管理條例亮點突出

湖南師范大學特聘教授、中南大學中國文化法研究中心執(zhí)行主任 周剛志

我國水域面積遼闊，約占全部國土面積的一半，在漫長的歷史發(fā)展中積累了數量巨大的水下文物，不僅是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化光輝燦爛的歷史見證，也是中華民族的寶貴財富，是社會經濟發(fā)展彌足珍貴的文化資源。但是，相對于快速發(fā)展的社會經濟形勢而言，我國水下文物安全形勢依然嚴峻，保護管理力量相對薄弱。自20世紀60年代自攜式水下呼吸器誕生以來，潛水技術和水下打撈技術快速發(fā)展，水下文物的保護與管理面臨更為嚴峻的形勢。上世紀80年代中期開始，我國沿海地區(qū)和內水領域盜撈走私水下文物的活動日趨嚴重，相關犯罪活動呈現組織化、技術化、快捷化趨勢。2014年，“張獻忠沉銀遺址盜掘案”震驚全國，此案犯罪時間持續(xù)4年，多個團伙參與，涉案金額數億元，四川省公安機關為偵破案件投入警力數千人次，輾轉10多個省市，行程10余萬公里，付出了巨大成本。

為了加強水下文物的保護和管理，國務院于1989年頒布《中華人民共和國水下文物保護管理條例》（以下簡稱《條例》），此后我國相關部門一直在積極探討《條例》修改完善問題，各地人大、政府也在積極推進水下文物保護立法。譬如，除了十多個省市的文物保護地方立法涉及水下文物保護之外，《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)管理條例》《江西省河道采砂管理條例》《重慶市水域治安管理條例》等相關地方立法亦涉及水下文物保護和管理問題，體現了水下文物保護和管理問題的復雜性和艱巨性。2022年1月23日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國水下文物保護條例》，自2022年4月1日起施行。修訂后的《條例》以習近平法治思想為指導，不僅增加了十個條款，在內容上亦增加很多內容，有效回應了當前我國水下文物保護面臨的新形勢，為解決我國水下文物保護管理中存在的突出問題提供了更好的法律保護，整體而言主要有兩大亮點。其一，壓實保護義務。《條例》不僅強化了國務院文物主管部門統(tǒng)一領導和協(xié)調水下文物保護管理工作的職權，而且明確規(guī)定了任何單位和個人及各級人民政府都有保護水下文物的義務。譬如，任何組織和個人以任何方式發(fā)現疑似《條例》所規(guī)定的水下文物時應當及時報告就近的地方人民政府文物主管部門或者直接報告國務院文物主管部門，嚴禁任何個人以任何形式進行水下文物考古調查、勘探、發(fā)掘等活動；等等。其二，夯實管理基礎。《條例》進一步完善了水下文物保護單位和水下文物保護區(qū)制度。《條例》引入文物保護法的“不可移動文物”等相關制度，要求縣級以上人民政府依照有關規(guī)定，核定公布文物保護單位，對未核定為文物保護單位的不可移動文物予以登記公布；縣級以上地方人民政府文物主管部門應當根據不同文物的保護需要，制定文物保護單位和未核定為文物保護單位的不可移動文物的具體保護措施，并公告施行。與此同時，《條例》進一步完善了水下文物保護區(qū)制度，要求劃定和調整水下文物保護區(qū)的單位應當制定保護規(guī)劃，國務院文物主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物主管部門應當根據保護規(guī)劃明確標示水下文物保護區(qū)的范圍和界線，制定具體保護措施并公告施行；等等。這些修訂內容夯實了水下文物管理的制度基礎，為各級政府加強水下文物管理提供了更為翔實的法律依據。此外，為貫徹落實2018年中辦國辦《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，《條例》明確要求文物主管部門、文物收藏單位等應當通過舉辦展覽、開放參觀、科學研究等方式，充分發(fā)揮水下文物的作用，加強中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、水下文物保護法律制度等的宣傳教育，提高全社會水下文物保護意識和參與水下文物保護的積極性。近年來，我國水下文物保護和研究組織建設取得積極進展。國家文物局設立水下文化遺產保護中心，山東、湖北、廣東加強省級水下文物保護機構建設。但是，由于水下文物環(huán)境復雜，文物調查、打撈及保護都具有高度專業(yè)性，尤其需要文物主管部門與公安、海警、交通、水利等部門緊密協(xié)作。因此，《條例》明確規(guī)定，文物主管部門、公安機關、海上執(zhí)法機關按照職責分工開展水下文物保護執(zhí)法工作，加強執(zhí)法合作；縣級以上人民政府文物主管部門應當在水下文物保護工作中加強與有關部門的溝通協(xié)調，共享水下文物執(zhí)法信息。為了加強水下文物的保護、管理和研究，各級人民政府相關部門還需要積極宣傳水下文物保護的法律理念，建立水下文物保護管理的溝通協(xié)調機制，形成“黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、社會參與”的水下文物工作格局。