各地著力實施“先考古、后出讓”制度

近日，記者從南京市文物局了解到，在“先考古、后用地”制度的保障下，2020年，南京市配合城市基本建設考古勘探面積已經達到2400多萬平方米，超過2019年的總量30％，很好地保障了南京市基本建設項目的需求。通過考古前置發現了明故宮皇城遺址（西南片區）、黃泥塘大報恩寺遺址、西街遺址、官窯山明代窯場遺址、西營村南唐窯業遺存與南朝寺院建筑基址、南宋建康府貢院建筑基址等一批有較高考古價值的大遺址，在南京市委市政府的大力支持下，考古和文物保護工作正在穩步推進……

南京是國務院公布的第一批國家歷史文化名城，文化古跡眾多，地下文物埋藏豐富。

近年來，南京實施建設用地“先考古，后出讓”，改變考古發掘工作跟隨建設項目展開的被動保護模式，保護地下文物成效明顯。

落地見效 南京“先考古、后用地”成為全市共識

2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，明確提出“完善基本建設考古制度，地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發掘前不得入庫。”

2019年3月1日起施行的《南京市地下文物保護條例》規定，建設項目用地，以出讓方式供應的，應當在土地出讓前依法向文物行政主管部門申請考古調查、勘探；以劃撥方式供應土地或者利用自有土地進行建設的，建設單位應當在辦理立項用地規劃許可手續后，依法向文物行政主管部門申請考古調查、勘探。

南京市工程建設項目審批制度改革工作領導小組同時制定下發《關于印發關于進一步推進在土地收儲入庫前開展文物勘探工作的實施意見的通知》，將考古前置明確提前到土地收儲入庫前。

其實，早在1999年，南京市人大常委會出臺《南京市地下文物保護管理規定》，明確“先考古后建設”，2016年10月，南京市政府出臺《南京市地下文物考古工作辦法》，明確提出“先考古，后出讓”等相關事宜。

如今，通過一系列法規和制度，南京明確，全市范圍凡以出讓方式供應的建設用地，承擔土地儲備任務的單位均要在土地出讓前依法向文物行政部門申請考古調查勘探。同時，除面積5萬平方米以上、省級以上文物保護單位“兩線”范圍內的建設用地考古調查勘探需要向省文物局申請外，對其他需要考古調查勘探的建設用地按面積進一步細化分類，按照《南京市地下文物保護條例》，在老城范圍全域和老城外主城內總用地超過3萬平方米的建設用地也要求進行考古調查勘探，從而進一步實現了考古前置工作的法定性和全覆蓋。

南京市文物局有關負責人介紹，為規范考古和地下文物保護工作，近年來，南京市政府、江蘇省文物局、南京市文化和旅游局、南京市規劃和自然資源局等，從不同層面，陸續出臺多個相關配套文件，對考古前置、考古程序、責任落實、現場管理、工作保障等進行明確。

針對考古勘探工作費用問題，《南京市地下文物保護條例》還明確了依法申請考古調查、勘探的，應當按照規定繳納考古勘探費用；考古勘探后需要進行考古發掘的，不再另行繳納考古發掘費用，所需費用由市財政承擔。未申請考古調查、勘探的建設項目用地，在施工過程中發現地下文物的，搶救性發掘費用由建設單位承擔，為基建考古提供了資金保障。

南京城市建設中“先考古、后用地”政策的落地見效，也得益于多部門聯動工作機制的創新，建立了聯席會議制度、項目審批部門聯辦機制等，壓實了南京市相關職能部門履行地下文物保護工作責任。

如，土地出讓聯席會議制度——南京市政府為確保土地儲備入庫前完成考古工作，在研究土地出讓事宜時，要求市文化和旅游局（市文物局）分管領導參加，對考古前置工作進行把關監管。土儲計劃聯席會議制度——每年年初，市土地儲備中心對全市擬出讓土地進行梳理統計，列出全年土地出讓計劃，對需要進行考古前置的地塊，會同市文化和旅游局（市文物局）專門召開土儲計劃聯席會議進行對接溝通。市文化和旅游局根據全市土地出讓計劃合理制定年度考古工作計劃，有序推進考古前置，確保了土地出讓前完成考古和相關保護工作，建設用地成為真正意義上的“凈地”。

記者從江蘇省文物局獲悉，經過近一年的推動實施，考古前置工作已在江蘇全省推開。

目前，南京、揚州已在全市域范圍內實行全面考古前置，其他各設區市已在主城區和部分縣（市）推行；其中，南通市在省級以上開發區強力推行文物資源區域評估工作。江蘇各地均已出臺或正在積極建立考古前置的相關制度，并推進工作機制的建立。為適應考古前置工作的形勢要求，江蘇各地在機構建設方面也加大了力度，其中淮安、常州還專門新組建了考古研究所。

在江蘇省文化和旅游廳、江蘇省文物局的大力推動下，2020年，江蘇基本建設考古調查、勘探項目大幅度增長，全年共組織開展基本建設考古調查勘探項目1000余項。

考古調查勘探工作的全面推行，使得一大批地下埋藏文物被發現，并得到了科學保護。2020年基本建設項目中共發現地下埋藏文物點180余處，其中考古發掘154處，出土文物近15000件，清理墓葬、窯址、水井、灰坑等各類遺跡4000多處，30余處重要文物點被原址保護。

據了解，江蘇省級以上開發區文物資源區域評估工作也已全面推進。自2019年啟動、實施省級以上開發區文物資源區域評估工作以來，各地已申報評估項目近百個。到目前為止，已完成驗收項目40余項，并出具了評估意見。江蘇省級以上開發區文物資源區域評估工作得到了國務院相關部委的充分肯定。考古前置工作的有力推進，對于進一步優化營商環境發揮了重要作用，為“拿地即拿證、拿地即開工”提供了有力保障。

因地制宜 努力破解考古前置難題

“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產。”

近年來，各地認真落實《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，本著對歷史負責、對人民負責的精神，統籌協調好文物保護與經濟發展、城鄉建設、民生改善的關系，切實做到在保護中發展、在發展中保護，不斷創新考古前置工作方式方法，使珍貴的地下文物資源得到有效保護。

據了解，自2019年底，沈陽施行《沈陽市工程建設項目考古勘探管理辦法（試行）》以來，沈陽市考古研究所按要求完成10項基本建設考古發掘工作，發掘面積6000平方米，創下了沈陽市考古研究所建所近20年來的歷史紀錄，比2019年的3項考古發掘項目，在數量上增長了333％。

小張爾南遺址、上馬遺址、楊官屯遺址等考古發掘成果，完善了沈陽古代文明發展的時空序列，延伸了沈陽的歷史軸線，增強了歷史信度，豐富了沈陽歷史文化名城內涵。

不同于南京，由于沈陽地區冬季天寒地凍，無法進行考古勘探，使得每年的考古勘探工作時間僅為3月底至11月中旬，各區縣（市）政府擬于冬季收儲地塊的工作受到了影響。針對這一問題，沈陽市文物局多方調研，出臺了《冬季土儲項目考古勘探救濟辦法》，對各區、縣（市）擬于冬季收儲且基本達成交易意向的地塊，在向市文物局報備相關資料后，可以先行收儲，后續考古勘探工作由企業負責申請，在項目施工前完成考古勘探工作。

沈陽市文物局局長宋振虹介紹，目前，沈陽各區縣政府提出的9個項目享受了冬季土儲項目考古勘探救濟政策。冬季土儲項目考古勘探救濟政策的實施，有效化解了因北方氣候造成的基建考古前置的矛盾。

為了及時完成基建考古工作，確保建設項目進度，沈陽市委市政府加大了對考古工作的支持保障力度。沈陽市編辦為沈陽市考古研究所增加了10個編制。沈陽市委決定，將沈陽市文物考古研究所獨立，在沈陽市文化旅游和廣播電視局直接領導下開展工作。江蘇南京、蘇州、揚州等市打破地域限制，通過招投標方式，面向全國引進具有考古發掘資質的單位，基本滿足了全市考古勘探發掘工作需要。

在經費保障方面，鄭州《關于招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權考古調查勘探發掘前置改革的通知》，對考古工作費用的列支明確規定，國有建設用地考古調查、勘探、發掘費用，按照國家相關經費預算定額規定，由市財政統籌安排。

《大連市國有建設用地考古調查勘探發掘前置工作管理辦法（試行）》明確，政府征轉土地時進行考古調查、勘探、發掘所需經費，由所在地的區市縣政府、先導區管委會承擔。政府儲備用地進行考古調查、勘探、發掘所需經費，計入土地收儲成本，由承擔土地儲備任務的單位支付。以劃撥方式進行建設的地塊，其考古調查、勘探、發掘所需經費由用地單位承擔。考古調查、勘探、發掘收費標準，按照國家有關收入標準執行。

健全政策保障 切實推進制度落實落細

“考古前置政策的實施，為有效解決文物保護與城市開發建設之間的矛盾，促進經濟建設和文化建設全面推進起到了積極的作用。” 有關專家表示。

近日，自然資源部、國家文物局《關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》印發，在“健全‘先考古，后出讓’的政策機制”方面明確，經文物主管部門核定可能存在歷史文化遺存的土地，要實行“先考古、后出讓”制度，在依法完成考古調查、勘探、發掘前，原則上不予收儲入庫或出讓。具體空間范圍由文物主管部門商自然資源主管部門確定。在文物主管部門完成考古工作，認定確需依法保護的文物，并提出具體保護要求后，自然資源主管部門在國土空間規劃編制、土地出讓中落實。暫不具備考古前置條件的，文物主管部門應在土地出讓前完成考古工作。

“這一指導意見的出臺，將更有力于推動考古前置政策在全國范圍內落實落地。同時也應該注意到，隨著建設用地考古前置政策的展開，以及城市建設快速發展，積極主動依法申請建設用地考古的單位越來越多，各地要加大專業管理機構和專業人才隊伍建設力度，通過多種方式推進各地培育建設考古隊伍，充實研究、保護、利用力量。”專家建議，要不斷健全考古前置法治保障體系，以法治手段加強對考古前置工作領導和指導，壓實各級主體法律責任，推動各地法規規章和配套實施細則制定，為考古前置工作提供保障。